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國(guó)際法如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間一直是聯(lián)合國(guó)信息安全開(kāi)放式工作組（OEWG）談判的核心問(wèn)題和各國(guó)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，也反映了不同國(guó)家的戰(zhàn)略選擇。美國(guó)等西方國(guó)家認(rèn)為，可以在現(xiàn)有的國(guó)際法下行動(dòng)，沒(méi)有必要制定新的網(wǎng)絡(luò)法，因?yàn)楝F(xiàn)有的國(guó)際法已經(jīng)涵蓋了網(wǎng)絡(luò)空間。但是，也有國(guó)家持不同意見(jiàn)。聯(lián)合國(guó) 2021 年發(fā)布的《全球共同議程》報(bào)告提出，建立一個(gè)更強(qiáng)大、更網(wǎng)絡(luò)化和更具包容性的多邊體系，其基礎(chǔ)是首先加強(qiáng)社會(huì)內(nèi)部和國(guó)家之間的合作與團(tuán)結(jié)。團(tuán)結(jié)意味“在應(yīng)付全球挑戰(zhàn)時(shí)必須遵循公平和社會(huì)公正的基本原則，公平分擔(dān)費(fèi)用和負(fù)擔(dān)，確保受到損害或得益最少的人得到得益最多的人的協(xié)助”。團(tuán)結(jié)是聯(lián)合國(guó)大會(huì) 2003 年的第 57/213 號(hào)決議精神，是促進(jìn)建立一個(gè)民主和公平的國(guó)際秩序的基本價(jià)值觀念。根據(jù)挪威國(guó)際法教授馬爾蒂·科斯科涅米（Martti Koskenniemi）等人的觀察和分析，戰(zhàn)略選擇和國(guó)家之間缺乏團(tuán)結(jié)可能會(huì)影響 OEWG 關(guān)于國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空間適用問(wèn)題的談判進(jìn)程。

一、國(guó)際法網(wǎng)絡(luò)空間適用問(wèn)題成為 OEWG 談判焦點(diǎn)

2018 年 12 月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)（A/RES/73/27）決定，為使聯(lián)合國(guó)關(guān)于使用信息和通信技術(shù)安全的談判進(jìn)程更加民主、包容和透明，從 2019 年開(kāi)始開(kāi)啟 OEWG 進(jìn)程。OEWG 的主要職責(zé)包括：在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上采取行動(dòng)，進(jìn)一步制定國(guó)家負(fù)責(zé)任行為的準(zhǔn)則、規(guī)則和原則及其實(shí)施方式，并且如有必要，對(duì)其進(jìn)行修改或制定額外的行為規(guī)則；審議各國(guó)旨在確保信息和通信技術(shù)使用安全的舉措；在聯(lián)合國(guó)主持下建立各國(guó)廣泛參與的定期機(jī)構(gòu)對(duì)話(huà)；研究信息安全領(lǐng)域問(wèn)題，包括有關(guān)數(shù)據(jù)安全方面的現(xiàn)有威脅和潛在威脅以及為防止和應(yīng)對(duì)這種威脅可以采取的合作措施、國(guó)際法如何適用于國(guó)家使用信息和通信技術(shù)，以及建立信任措施和能力建設(shè)問(wèn)題；并向聯(lián)合國(guó)大會(huì)會(huì)議提交關(guān)于工作組的報(bào)告。

從 2019 年到 2020 年的第一任工作組于 2021年 3 月 12 日以 68 個(gè)會(huì)員（國(guó)）協(xié)商一致的形式通過(guò)最后報(bào)告。為了確保談判進(jìn)程的不間斷和持續(xù)性質(zhì)，在聯(lián)合國(guó)主持下從 2021 年開(kāi)始召集新的工作組（2021-2025）。工作組于 2021 年 6 月 1 日舉行了組織會(huì)議，深入探討了多邊合作和多方非正式普遍參與的關(guān)于聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)信息安全問(wèn)題的對(duì)話(huà)合作機(jī)制。隨后，從 2021 年 12 月到 2023 年 3 月，工作組共舉行了第四次實(shí)質(zhì)性會(huì)議。在 2023 年 3月 6 日至 10 日舉行的第四次實(shí)質(zhì)性會(huì)議上，多國(guó)提出在第五次實(shí)質(zhì)性會(huì)議之前，工作組應(yīng)就國(guó)際法如何適用網(wǎng)絡(luò)空間問(wèn)題舉行協(xié)商會(huì)議。

二、OEWG 進(jìn)程中國(guó)際法網(wǎng)絡(luò)空間適用問(wèn)題的分歧

目前，OEWG 內(nèi)部對(duì)國(guó)際法如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間存在許多分歧。一些成員國(guó)認(rèn)為，需要就國(guó)際法如何適用于國(guó)家使用信息和通信技術(shù)的問(wèn)題進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)。

一方面，OEWG 成員（國(guó)）已經(jīng)就適用于網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際原則達(dá)成了一些共識(shí)。其一，國(guó)家主權(quán)是國(guó)際法和網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際關(guān)系的基礎(chǔ)，領(lǐng)土主權(quán)延伸至網(wǎng)絡(luò)空間。其二，支持主權(quán)平等、領(lǐng)土完整、履行國(guó)際義務(wù)、和平解決爭(zhēng)端、不干涉內(nèi)政、尊重政治、文化、經(jīng)濟(jì)制度和政策選擇等國(guó)家間合作的原則。各國(guó)應(yīng)通過(guò)談判、調(diào)查、調(diào)解、和解、仲裁、司法以及訴諸區(qū)域機(jī)構(gòu)等手段，或由其自行選擇的其他和平手段，和平解決爭(zhēng)端。其三，聯(lián)合國(guó)憲章和習(xí)慣國(guó)際法也適用于網(wǎng)絡(luò)空間的行動(dòng)。國(guó)際法尤其是《聯(lián)合國(guó)憲章》對(duì)維護(hù)和平與穩(wěn)定以及促進(jìn)開(kāi)放、安全、穩(wěn)定、和平的信息和通信技術(shù)環(huán)境是適用和不可或缺的。

另一方面，OEWG 成員（國(guó)）在國(guó)際法如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間問(wèn)題上存在諸多分歧，對(duì)負(fù)責(zé)任國(guó)家行為的規(guī)則、規(guī)范和法律缺乏共識(shí)，成員（國(guó)）間的地緣政治也在惡化。而且，目前的地緣政治沖突進(jìn)一步擴(kuò)大了這種分歧。

支持制定新的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)法的國(guó)家包括俄羅斯、中國(guó)、古巴、伊朗、敘利亞、瑞士等。俄羅斯在2023 年 3 月 7 日向 OEWG 提交了具有法律約束力的聯(lián)合國(guó)國(guó)際信息安全公約概念提案（Update Concept of the Convention of the UN on Ensuring International Information Security）。中國(guó)支持符合信息和通信技術(shù)特點(diǎn)的新行為準(zhǔn)則和國(guó)際法律，并提出需要全球數(shù)據(jù)安全規(guī)則、供應(yīng)鏈通用規(guī)則和包容性磋商。古巴、伊朗、敘利亞等認(rèn)為，需要具有法律約束力的文書(shū)規(guī)范國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間的行為，這可能是具有永久性規(guī)制效果的最有效的行為模式。但是，目前的已有規(guī)范不夠全面，而且更多是政治工具，因此，兩個(gè)過(guò)程不排斥，可以同時(shí)展開(kāi)。

支持現(xiàn)有國(guó)際法適用的國(guó)家和地區(qū)包括歐盟、加拿大、美國(guó)、日本、瑞士等。歐盟認(rèn)為，無(wú)需制定新的具有法律約束力的國(guó)際法，聯(lián)合國(guó)憲章和已有國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)。加拿大認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)政府專(zhuān)家組 2021 年報(bào)告提出的 11 條自愿、不具約束力的國(guó)家負(fù)責(zé)任行為規(guī)范和國(guó)際法足以指導(dǎo)國(guó)家行為，無(wú)需制定新的法律，且認(rèn)為最好在達(dá)成共識(shí)之后制定新條約。美國(guó)認(rèn)為，在制定國(guó)際條約之前，應(yīng)先解決規(guī)范和現(xiàn)行國(guó)際法如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間的問(wèn)題。日本認(rèn)為，應(yīng)加深對(duì) 11 項(xiàng)規(guī)范的理解和執(zhí)行，并表示不需要制定額外的規(guī)范，且沒(méi)有必要制定具有法律約束力的新法律，聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法已經(jīng)適用于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)。瑞士認(rèn)為，在創(chuàng)建新規(guī)則之前，應(yīng)首先使用現(xiàn)有規(guī)則，專(zhuān)注于更好地理解 2021 年聯(lián)合國(guó)信息安全政府專(zhuān)家組（UN GGE）報(bào)告中的 11 項(xiàng)規(guī)范如何實(shí)施，不排除制定新規(guī)范，但規(guī)范不能取代國(guó)際法的義務(wù)。

OEWG 成員（國(guó)）在國(guó)際法和國(guó)際準(zhǔn)則適用、國(guó)際人道法適用、建立新的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)法律體系的必要性等問(wèn)題上存在分歧，這與戰(zhàn)略選擇以及地緣政治聯(lián)盟等原因有關(guān)。從戰(zhàn)略選擇層面看，歐美支持現(xiàn)有國(guó)際法的立場(chǎng)對(duì)他們具有戰(zhàn)略意義。適用現(xiàn)有的國(guó)際法意味著那些發(fā)展中國(guó)家將受到西方（歐盟和美國(guó)）主導(dǎo)制定的舊規(guī)則的約束，而現(xiàn)有國(guó)際法中例如國(guó)際版權(quán)法中限制與例外（L&E）的安排，并沒(méi)有能夠帶給發(fā)展中國(guó)家福祉。如果不允許舊法律的自動(dòng)適用而建立新的網(wǎng)絡(luò)法制度，這些發(fā)展中國(guó)家可以重新制定規(guī)則，決定自己的規(guī)范和原則。

俄羅斯指責(zé)其他成員（國(guó)）將 OEWG 政治化。荷蘭和加拿大指責(zé)俄羅斯質(zhì)疑《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用是不負(fù)責(zé)任的行為，認(rèn)為應(yīng)尊重政府專(zhuān)家組 2021 年報(bào)告所認(rèn)可的現(xiàn)有規(guī)范。然而，OEWG 主席新加坡常駐紐約聯(lián)合國(guó)代表布爾漢·加福爾（Burhan Gafoor）對(duì)此保持了相對(duì)平衡的立場(chǎng)，并肯定“思想和新思想的交流，包括潛在的具有法律約束力的義務(wù)，本身并不是不負(fù)責(zé)任的行為。每個(gè)代表團(tuán)都有平等的權(quán)利提出建議?！痹?2023 年 3 月舉行的第 4 次實(shí)質(zhì)性會(huì)議的開(kāi)幕致辭中，他還呼吁“重建信任，修復(fù)信任”。

中國(guó)支持制定新的具有約束力的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)法，并關(guān)注其他相關(guān)問(wèn)題。中國(guó)認(rèn)為，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理應(yīng)該由所有國(guó)家共同塑造，而非排外的精英俱樂(lè)部，并要求進(jìn)行包容性協(xié)商，防止網(wǎng)絡(luò)空間分裂和保障各國(guó)和平利用信息通信技術(shù)的安全權(quán)利。伊朗指出，一些國(guó)家認(rèn)為現(xiàn)有的國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間，但目前尚不清楚如何適用以及它們是否足夠適用，因此，需要具有法律約束力的文件，解決包括網(wǎng)絡(luò)攻擊、溯源、國(guó)際合作等問(wèn)題。各國(guó)必須確保以平等的方式對(duì)政府專(zhuān)家組的 2021 年最終報(bào)告進(jìn)行討論，并就增加具有法律約束力的義務(wù)、確定現(xiàn)有國(guó)際法在信息通信技術(shù)方面的法律空白等問(wèn)題進(jìn)行討論。歐盟認(rèn)為，國(guó)際法是協(xié)調(diào)國(guó)家之間關(guān)系的基礎(chǔ)，而在國(guó)際法制定初期，只有少數(shù)國(guó)家參與，因此，需要各國(guó)共同努力，解決數(shù)字鴻溝問(wèn)題。

此外，關(guān)于國(guó)際人道法適用于網(wǎng)絡(luò)空間是否使網(wǎng)絡(luò)空間沖突合法化的問(wèn)題，也是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。2021 年的政府專(zhuān)家組報(bào)告澄清了國(guó)際人道主義法只適用于武裝沖突的情況。在使用信息和通信技術(shù)時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步研究包括人道原則、必要性原則、比例原則和區(qū)別原則在內(nèi)的既定國(guó)際法原則。網(wǎng)絡(luò)空間并非法外之地，針對(duì)民用基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)，如針對(duì)發(fā)電廠、醫(yī)療設(shè)施、民用電子政務(wù)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)攻擊，引發(fā)了一系列法律問(wèn)題。武裝沖突期間，越來(lái)越多的平民參與數(shù)字行動(dòng)，將民用數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施用于軍事目的。

對(duì)于哪些類(lèi)型的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)可以被稱(chēng)為“攻擊”，各國(guó)持有不同的觀點(diǎn)。政府專(zhuān)家組 2015 年的報(bào)告指出，“如果跡象表明信息通信技術(shù)活動(dòng)由某國(guó)發(fā)起或源自其領(lǐng)土或信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，那么這件事本身可能并不足以將此活動(dòng)歸咎于該國(guó)。這項(xiàng)規(guī)范承認(rèn)，溯源是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，應(yīng)在確定技術(shù)事件的源頭前，考慮一系列因素。在這方面專(zhuān)家組呼吁采取審慎態(tài)度，有助于避免國(guó)家之間發(fā)生誤解和緊張局勢(shì)升級(jí)”。專(zhuān)家組指出，“須經(jīng)證實(shí)后，才能對(duì)國(guó)家組織和實(shí)施不法行為提出指控”。

在 2023 年 3 月舉行的 OEWG 第四次實(shí)質(zhì)性會(huì)議上，人道主義組織紅十字國(guó)際委員會(huì)（ICRC）提出了確立國(guó)際人道主義法適用于武裝沖突期間信息通信技術(shù)使用的原則。

一是人道和必要原則。人道主義考慮和軍事需要之間的平衡。人道原則對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的手段和方法規(guī)定了某些限制，并要求落入敵人之手的人在任何時(shí)候都能得到人道的對(duì)待。軍事必要性原則要求武裝沖突的一方只能訴諸為達(dá)到?jīng)_突的合法目的所必需的手段和方法，即“削弱敵人的軍事力量”。

二是相稱(chēng)原則。出于平衡平民造成的傷害和軍事利益的考慮，禁止“與預(yù)期的具體和直接軍事利益相比，預(yù)期可能附帶造成過(guò)度的平民生命損失、平民受傷、民用物體損壞或上述兩種情況相結(jié)合的攻擊”。

三是區(qū)分原則。在武裝沖突背景下使用信息通信技術(shù)時(shí)，有義務(wù)將網(wǎng)絡(luò)攻擊只針對(duì)軍事目標(biāo)而不是針對(duì)民用目標(biāo)。在國(guó)際人道法中，民用物體被定義為所有非軍事目標(biāo)的物體，軍事目標(biāo)限于“按其性質(zhì)、地點(diǎn)、目的或用途對(duì)軍事行動(dòng)做出有效貢獻(xiàn)的物體，并且在當(dāng)時(shí)的情況下，將其部分或全部摧毀、捕獲或消滅，可提供明確的軍事優(yōu)勢(shì)（的物體）”，這意味著民用基礎(chǔ)設(shè)施（包括水電廠、私有財(cái)產(chǎn)或民用 ICT 設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施）或任何其他民用物體必須不被攻擊。同時(shí)，要禁止非歧視攻擊，防止過(guò)度軍事化，最大限度地保護(hù)平民利益。

三、OEWG 進(jìn)程中國(guó)際法網(wǎng)絡(luò)空間適用問(wèn)題的未來(lái)

達(dá)成國(guó)際法網(wǎng)絡(luò)空間適用問(wèn)題的國(guó)際共識(shí)需要全球合作治理，責(zé)任共擔(dān)，所有國(guó)家不受歧視地平等參與全球決策。團(tuán)結(jié)是公平和社會(huì)正義的基本原則，應(yīng)以公平分配成本和負(fù)擔(dān)的方式應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)，并確保受苦或受益最少的人得到受益最多的人的幫助，這是達(dá)成民主和公平的國(guó)際秩序的基礎(chǔ)，也是決定非約束性國(guó)際規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)能否有效實(shí)施的前提條件。

各國(guó)需要更加透明化地表達(dá)其對(duì)國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間、國(guó)際法適用的方式的立場(chǎng)。目前，已有 27 個(gè)國(guó)家在網(wǎng)站上發(fā)表了其關(guān)于在網(wǎng)絡(luò)空間適用國(guó)際法的立場(chǎng)。英國(guó)提出了關(guān)于討論國(guó)際法路線(xiàn)圖的建議；德國(guó)支持英國(guó)和北歐國(guó)家在 OEWG 閉會(huì)期間舉行國(guó)際法討論小組專(zhuān)題會(huì)議，找到各國(guó)的共同點(diǎn)，澄清國(guó)家對(duì)國(guó)際人道法的責(zé)任以及澄清即有國(guó)際法是否存在不足。同時(shí)，各國(guó)也需要加強(qiáng)能力建設(shè)，包括國(guó)際法律專(zhuān)家、知識(shí)、資源的建設(shè)。澳大利亞建議，邀請(qǐng)不同專(zhuān)家研究國(guó)際法應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)空間問(wèn)題，加強(qiáng)國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用，提供網(wǎng)絡(luò)法相關(guān)課程，支持婦女參與國(guó)際事務(wù)。

各國(guó)也需要重新思考法律的技術(shù)中立性原則，即“盡管不同形式的媒介存在技術(shù)多樣性，但法律的適用是平等的”。技術(shù)中立是基于它可以促進(jìn)法律有效期和對(duì)新舊技術(shù)的平等對(duì)待的假設(shè)。但是，研究指出，技術(shù)中立性存在固有缺陷，削弱了其實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)的能力。事實(shí)證明，中立不僅是次優(yōu)選擇，而且往往會(huì)適得其反。最后，在達(dá)成國(guó)際共識(shí)的進(jìn)程中，主席在調(diào)解討論和進(jìn)程進(jìn)展方面發(fā)揮了重要的作用，需要保障其立場(chǎng)的中立和平等性。

（本文刊登于《中國(guó)信息安全》雜志2023年第5期）

來(lái)源：中國(guó)信息安全